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加强财政专项资金绩效审计探讨

来源:微审计

2018-07-18
  王洪波 王志烨
  财政专项资金是指中央或上级人民政府拨付本行政区域和本级人民政府安排的用于社会管理、公共事业发展、社会保障、经济建设以及政策补贴等方面具有指定用途的资金。随着国家和地方政府财政专项资金投入的逐年增加,资金监管面临的压力也日益增强。如何确保公共资金节约、合理、有效使用,推进宏观调控政策落实和制度完善,越来越受到各级政府和社会公众的重视。2018年3月,中共中央办公厅印发了《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》,再次明确要求“各级审计机关应当加强对专项资金绩效和政策执行的审计监督”。只有加强财政专项资金的绩效审计,才能保证财政专项资金规范、高效使用,保障经济健康持续发展。财政专项资金绩效审计,是审计机关在对财政专项资金收支真实性、合法性进行审计的基础上,对资金使用所达到的经济效益、社会效益和生态效益进行的审计和审计评价。近年来,襄阳市审计局在财政专项资金绩效审计的重点内容、方式方法和目标实现上进行了有益的探索和实践,总结了一些经验,取得一些收获。
  一、财政专项资金绩效审计目标
  开展财政专项资金绩效审计,最根本的目标就在于通过对财政专项资金绩效进行审计的过程中,从专项资金运行的体制上,从专项资金管理的制度上发现存在的问题,提出相应的解决对策,从而完善财政专项资金使用和管理制度,提高专项资金的使用效益,强化公共部门的经济责任,提高政府相关部门的管理水平。一是促进专项资金的合理、有效使用,重点揭露和反映项目立项不科学、资金使用分散、资金在财政部门及主管部门层层滞留、资金投入的测算模型和后续维护机制尚未形成等等。二是实现对项目建成后,对项目的预期绩效进行跟踪,重点揭露和反映项目结束后因为后续资金投入问题,项目没有达到预期的绩效目标,由此带来资金的损失浪费。三是在权力的有效监督和制约方面,重点揭露和反映资金运用过程中存在的不经济、不合理、低效率等问题,促进问责机制的建立。四是在行政效能方面,重点披露由于体制不顺、职责不清、作风不实造成的行政效率低下、项目进展缓慢、资金大量闲置、资源浪费巨大的问题。
  二、财政专项资金绩效审计重点内容
  (一)财政专项资金项目立项的决策绩效审计。看财政专项资金项目是否具有可行性,以及专项资金管理和使用的经济性、效率性。审查项目是否真实、可研内容是否完整、是否对当地经济社会发展具有促进作用。重点关注权力运行与职责履行情况,即资金投向上是否正确,是否向民生、社保以及基础设施改善等等重要领域倾斜,有限的财政资金是否用在“刀刃”上。专项资金项目决策审批是否存在违规情形,如“巧立名目”、“偷梁换柱”决策等。同时,还要审查项目建设效益,看是否经济合理、体现节约的原则,是否使财政专项资金的投入产出比最大化。
  (二)财政专项资金的管理绩效审计。首先,要全面掌握资金项目整体规划、实施计划和上级部门的批复,并以此为依据审查资金分配是否与上级部门批复的项目名称、投资额度相符,有没有不按计划分配资金的问题;然后,检查各环节应到位及已到位资金、数额是否真实及其到位时间;同时,揭示财政部门或主管部门是否按指标、计划、进度或规定程序,及时、足额地拨付了资金,具体查看有无滞留、截留、挤占、挪用等现象。重点关注专项资金管理制度健全与执行情况,监管措施与程序落实是否到位,确保财政专项资金在使用方向与用途上不走样,符合政策规定与要求。
  (三)财政专项资金的使用支出绩效审计。主要审查项目执行单位是否按规定的用途和范围对专项资金进行了使用,是否存在截留、克扣、挪用及虚报冒领等情况;检查资金使用过程是否存在随意扩大项目规模、随意提高建设标准、高估冒算、扩大项目建设成本等资金浪费的现象;重点是对使用专项资金实施项目的质量与效果进行评价,是否实现了预期目标和效益。以“项目”与“资金”为主线,了解专项资金使用的全程控制与监督措施,重点关注有无损失浪费以及“套现”、违规转包等情形,确保财政专项资金使用支出规范、监督管理到位、控制措施严密、实现财政专项资金使用无浪费无违规情形,压缩无关支出,充分发挥财政资金的经济效益与社会效益。
  (四)财政专项资金的绩效审计评价。通过对财政专项资金投资项目的决策审批、支出控制以及绩效情况进行审计监督,确保资金使用方向正确,使用支出体现经济节约,从而实现投资立项的预期目标与效益功能。同时,对财政专项资金投资立项的审批制度、使用支出的控制程序执行的有效性,绩效目标管理与绩效评价进行鉴定复核,并分析使用效益的实现与项目实施的相关性、投入产出率、群众满意率等指标,形成综合绩效审计评价意见,即财政专项资金使用绩效情况如何,是否实现了预期目标与良好的经济社会生态效益。
  三、财政专项资金绩效审计组织方式
  (一)创新审计组织实施方式。按照财政审计大格局模式,打破科室(单位)、人员和业务类型界限,对审计目标、审计内容、审计资源、审计结果等各方面要素进行统筹安排和有效整合,充分发挥审计监督的整体效能。积极探索政府购买服务和专业人员聘用合同制的审计方式,根据审计的财政专项资金性质和类型,也可聘请项目相关部门业务骨干参与审计,借助其专业知识和熟悉项目运行程序,使绩效审计评价更客观、可靠。
  (二)提高审计组整体实战能力。针对财政专项资金建设项目覆盖面广、审计对象繁杂、资金来源分散且多头管理,以及政策性、时效性强等特点,组织审前、审中、审后培训总结,聘请项目运行管护部门的专家讲课,提高审计组成员绩效审计的整体实战能力。
  (三)现场开展项目审理工作。项目审理工作前移到审计现场,降低审计成本,及时发现问题,提高绩效审计评价的针对性。审计质量管理实现由偏重于事后监督向事前与事后监督并重转变;由偏重于结果控制向结果与过程控制并重转变;由偏重于形式性审核向实质性审核转变。
  (四)坚持多种审计方式相结合。注重审计资源、审计内容和审计方式的整合,根据项目特点,科学选择审计、审计调查和跟踪审计等方式,积极探索多专业融合、多视角分析、多方式结合的审计组织方式。探索将资源环境审计、绩效审计同专项审计、预算执行审计、经济责任审计和政府投资审计结合起来,提升审计效率和成效。同时,财政专项资金项目广,情况复杂,要求绩效审计人员要充分利用计算机技术采集不同主管部门、不同项目的业务与财务数据,查找重复、交叉重叠的资金与项目,并从制度层面上解决资金分散管理,项目重复浪费问题,切实提高项目绩效。
  四、财政专项资金绩效审计应注重的问题
  (一)注重从体制机制制度的层面找问题提建议。目前,财政专项资金在制度建设上还存在着诸多问题。一是财政专项资金设置类别过多、政策内容交叉重叠;二是中央对地方转移支付有较较强的专项化趋势,且部分一般性转移支付具有专项转移支付特征,过多过滥的专项转移支付,背离了制度设计的初衷,极易滋生寻租行为;三是对财政专项资金管理使用缺乏有效的评价制度,评价标准相对粗放,不能形成科学的评价体系,难以对资金使用的实际效益做出客观评价。在审计中,关注制度建设方面的不足,提出针对性建议,促进财政部门完善相关制度、加强对财政专项资金的绩效管理,推动专项资金管理制度改革。
  (二)注重审计方法及手段的多样性。财政专项资金绩效审计关注是被审计主体履行职责的效果,相比较传统的财务审计而言,绩效审计具有内容多样性,必然导致审计手段的多样性,即审计工具和审计方法的多样性。针对不同审计对象可以采用不同的审计分析方法,如针对财政资金总体数据分析,更多采用结构性分析、历史对比分析等分析手段;针对专项资金及具体项目,更多采用专家评估法、问卷调查法、函证询问法、同业及前后对比分析法等。例如,在对汉江水环境保护情况进行审计中,由于对水污染防治的评价是很专业的工作,审计组就采用了聘请环保监测专家进行水质方面鉴定的审计方法。
  (三)注重把握审计项目的可控性。充分预判财政专项资金绩效审计事项及所涉及的专业性,尽量回避审计难以有效观察、难以准确计量、责任难以划分、没有相对统一评判标准的项目。
  (四)注重加强绩效管理夯实绩效审计基础。加强财政专项资金的绩效管理,是推进绩效审计的前置性工作与基础。虽然我们审计部门在探索实施绩效审计时强调“关口前移”、“过程延伸”,即从财政专项资金项目立项决策开始至项目结束后的跟踪评价,审计都要介入全程监督。但目前毕竟审计人力与时间有限,主要还是以事后审计监督为主。要使绩效审计得到有效开展,离不开财政部门及其有关主管部门单位加强对财政专项资金项目的绩效管理工作,包括绩效目标管理的贯彻落实与绩效评价制度的有效执行。只有加强财政资金的绩效管理,才能为绩效审计评价提供依据与“抓手”,才能有效减小推进绩效审计的难度与阻力,节约优化审计资源,进而为绩效审计奠定良好外部环境与夯实基础。
责任编辑:王莹